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Artigo – O PL 6.088/23 e o parcelamento do solo rural para fins urbanos
Por Júlia Gabriela Porfida Ferreira
A aprovação, na Comissão de Constituição e Justiça e de Cidadania (CCJ) da Câmara dos Deputados, do Projeto de Lei 6.088/2023, de autoria do deputado Zé Trovão (PL-SC), ocorrida no último 16 de dezembro, fixando a fração mínima de parcelamento (FMP) do imóvel rural em 0,5 ha ou 5 mil metros, reacende a reflexão sobre o parcelamento do solo rural para fins urbanos.
A publicação do Atlas do Mercado de Terras – 2025, elaborado pelo Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (Incra), evidencia que o valor do hectare de imóveis classificados como não agrícolas ou destinados à exploração turística é significativamente superior ao dos imóveis com tipologia agrícola. O estudo revela que, no estado de São Paulo, a expansão urbana e a especulação imobiliária atuam como fatores de desvalorização das terras destinadas à agropecuária, por elevarem os preços e reduzirem a disponibilidade das terras para esse tipo de uso [1].
O objetivo deste texto é refletir o impacto da diminuição da FMP em uma possível urbanização do campo. Para desenvolver essa análise, faz-se necessário abordar conceitos estruturais com premissas de tratamento pelo ordenamento jurídico.
Distinções conceituais: localização vs. destinação
Primeiramente, cumpre esclarecer os conceitos de imóvel rural e de imóvel urbano, que podem variar conforme a finalidade da norma.
Segundo o artigo 4º, I, da Lei nº 4.504, de 30 de setembro de 1964 (Estatuto da Terra) , imóvel rural é “o prédio rústico, de área contínua, qualquer que seja a sua localização, que se destina à exploração extrativa agrícola, pecuária ou agroindustrial, quer através de planos públicos de valorização, quer através de iniciativa privada”. Desta norma, afere-se que, para fins de regulação dos direitos e obrigações decorrentes dos imóveis rurais, da reforma agrária e da política agrária, o conceito de imóvel rural define-se não por sua localização, mas por sua destinação.
Já a Lei 9.393, de 19 de dezembro de 1996, considera como imóvel rural, para fins de incidência do imposto sobre a propriedade territorial rural (ITR), a área contínua, formada por uma ou mais parcelas, localizada na zona rural do município, ou seja, fora da zona urbana deste [2]. Portanto, o critério definido pelo legislador quanto ao imposto territorial é a localização, e não a destinação.
Contudo, o Superior Tribunal de Justiça pacificou o entendimento de que a natureza do imóvel, urbana ou rural, observa o critério da destinação ou exploração econômica, devendo ser conjugados, de forma simultânea, o critério espacial e o critério da destinação, mesmo para incidência do imposto territorial [3].
Convém destacar também as competências constitucionais relativas ao uso e ocupação do solo. Nos termos da Constituição de 1988, compete privativamente à União legislar sobre direito agrário, enquanto aos municípios compete legislar sobre o ordenamento do solo urbano e as matérias de interesse local. Paralelamente, estabelece-se a competência concorrente entre União e Estados para legislar sobre direito urbanístico [4].
O parcelamento rural e a fração mínima
O parcelamento do imóvel rural, quando na figura do “Loteamento Rural”, permanece regido pelo Decreto-Lei nº 58 , de 10 de dezembro de 1937, pois o diploma teve suas disposições revogadas pela Lei 6.766, de 19 de dezembro de 1979 apenas quanto ao parcelamento do solo urbano.
O Estatuto da Terra (Lei nº 4.504/64), em seu artigo 65, dispôs a indivisibilidade do imóvel rural em área inferior ao módulo rural [5]. Mais tarde, a Lei nº 5.868, de 12 de dezembro de 1972, que instituiu o Sistema Nacional de Cadastro Rural, no seu artigo 8º, atrelou a divisão do imóvel rural ao módulo ou à fração mínima de parcelamento, prevalecendo a de menor área.
Ambas as medidas são dispostas nos referidos diplomas legais e fixadas pelo Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (Incra), a quem compete a gestão da estrutura fundiária brasileira [6].
Atualmente, a fração mínima de parcelamento do solo varia de 20 mil a 50 mil m², o que corresponde a 2 e a 5 ha [7].
Persiste uma controvérsia recorrente quanto à viabilidade de se implantar parcelamentos inferiores à Fração Mínima de Parcelamento (FMP) em áreas rurais, por simples disposição do proprietário, sem a participação da municipalidade local.
Embora chácaras ou sítios de recreio possuam destinação urbana — visto que o lazer não se tipifica como atividade agrária — a aplicação do critério da destinação previsto no Estatuto da Terra não é absoluta. Deve-se observar que compete ao Município, no exercício de sua atribuição constitucional, definir as zonas urbanas e de expansão urbana, ordenando o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade.
Tantas foram as consultas sobre a possibilidade de parcelamento do solo, inferior à FMP, em área rural, que o Incra em 11 de maio de 2016 editou a Nota Técnica Incra/DF/DFC/nº 02/2016 esclarecendo a revogação da Instrução Normativa nº 17-b, de 22 de dezembro de 1980, que disciplinava “o parcelamento para fins urbanos, de imóvel rural localizado fora da zona urbana ou de expansão urbana, com vistas à formação de núcleos urbanos ou à formação de sítios de recreio, ou à industrialização”.
Em síntese, a nota técnica do Incra esclarece que a Constituição de 1988 incumbiu os municípios de proceder à política de desenvolvimento urbano, planejando e executando, com gestão democrática, a ordenação e o controle do uso do solo.
Assim, qualquer parcelamento para fins urbanos deve ocorrer em zonas urbanas, zonas de expansão urbanas, zona de urbanização específica ou zona especial de interesse social. Já os parcelamentos para fins agrícolas, não enquadrados como planos de colonização particular, independem de autorização do Incra e devem observar a fração mínima de parcelamento do solo para a região.
Esse posicionamento é também defendido por Jaqueline Mara Lorenzetti Martinelli:
“[C]omo a legislação pertinente (Lei 6.766/79) apenas admite parcelamento do solo para fins urbanos em zona urbana ou de expansão urbana, o parcelamento do solo rural (imóvel rural) para fins urbanos só será admissível se o imóvel localizar-se em zona urbana ou de expansão urbana. Mas estará vedado esse tipo de parcelamento se o imóvel rural (solo rural) situar-se em zona rural, a menos que a lei municipal redefina seu zoneamento, transformando a zona rural ou parte dela em zona urbana ou de expansão urbana” [8].
A figura do condomínio rural e o parcelamento irregular do solo
O Código Civil brasileiro disciplina nos artigos 1.314 a 1.327 o condomínio geral, ou condomínio ordinário. Segundo ensina Francisco Eduardo Loureiro:
“Duas são as características básicas do condomínio. A primeira é a cotitularidade dominial sobre uma mesma coisa. A segunda é o regime jurídico de cotas ou partes ideais sobre a coisa, cabendo a cada condômino uma fração ou percentagem sobre o todo, sem que o direito incida sobre uma parte fisicamente determinada” [9].
A legislação brasileira não proíbe o condomínio ordinário em áreas rurais. É comum que pessoas de uma mesma família ou com vínculo de afeto empreendam uma atividade rural em conjunto, sem, contudo, delimitar a área de uso ou de exercício de posse de cada um.
Do conceito disposto acima, afere-se que a coisa comum gera direitos e obrigações comuns, dentre elas, obrigações de ordem ambiental, trabalhista e tributária.
Todavia, frequentemente o condomínio ordinário é utilizado para que a alienação de uma área inferior à fração mínima de parcelamento tenha acesso ao registro imobiliário.
O ordenamento jurídico pátrio coíbe o uso do instituto do condomínio ordinário com alienação de fração ideal, como burla à fração mínima de parcelamento do solo, por caracterizar fraude à lei.
Como ensina Edilson Pereira Nobre Júnior:
“Para a configuração da fraude à lei, faz-se indispensável, inicialmente, que alguém realize um ato invocando o amparo de determinada norma, chamada lei de cobertura. A particularidade está em que, ao assim agir, labora o sujeito de direito com o propósito de concretizar um fim ou escopo vedado por outra norma legal, sendo esta de colorido imperativo” [10].
Assim, a aquisição conjunta de um imóvel rural juridicamente indivisível, por não possibilitar sua divisão em parcelas iguais ou maiores à fração mínima prevista para a região, caracteriza ato irregular quando a divisão se concretiza no campo físico. Tal conduta contraria os princípios do ordenamento jurídico fundiário, devendo ser obstada pelos profissionais que atuam no ramo imobiliário.
Reflexões sobre a redução da FMP
A diminuição da fração mínima de parcelamento do solo propiciará a muitos proprietários rurais a regularização do domínio de suas terras, e esse foi um dos motivos explicitados pelo Incra quando da última atualização da FMP, ocorrida em 01º de agosto de 2022, através da Instrução Especial Incra nº 5/2022.
À época, a alteração impactou 1.885 municípios, com o objetivo de permitir a regularização de imóveis que passariam da condição de minifúndios para a de pequenas propriedades, viabilizando o registro imobiliário e o acesso ao crédito rural [11].
Três anos depois, a proposta de uma nova redução — conforme sustenta o relator da CCJ, deputado Aluísio Mendes (Republicanos-MA) — visa conferir maior flexibilidade aos proprietários rurais, afastando exigências burocráticas. Segundo o relator, “as técnicas intensivas de produção e de diversificação garantem maior produtividade da pequena propriedade, de modo que a rigidez legal não mais se justifica” [12].
Contudo, resta indagar se os municípios possuem capacidade institucional para lidar com a expansão imobiliária em áreas rurais, que tal medida certamente impulsionará, bem como se o Incra estará devidamente aparelhado para fiscalizar a destinação desses imóveis.
Com o devido respeito às opiniões contrárias, cabe refletir que, embora a proposta facilite a regularização, ela também pode se tornar um vetor de ocupação desordenada. Afinal, em um país de dimensões continentais como o Brasil, o desafio primordial não é a escassez de espaço, mas sim a eficácia de sua ordenação.
*Esta coluna é produzida pelos membros e convidados da Rede de Pesquisa de Direito Civil Contemporâneo (USP, Humboldt-Berlim, Coimbra, Lisboa, Porto, Girona, UFMG, UFPR, UFRGS, UFSC, UFPE, UFF, UFC, UFBA e UFMT).
Fonte: Conjur